Đặc khu kinh tế (SEZ) là “một khu vực địa lý khép kín trong một quốc gia áp dụng các luật và chính sách kinh tế tự do để khuyến khích các hoạt động sản xuất và dịch vụ hướng tới xuất khẩu”[1]. Theo lý thuyết, việc thành lập đặc khu cho phép một quốc gia tương đối kém phát triển nhanh chóng thực thi các chính sách mở cửa trong các khu vực (chứ không phải toàn bộ đất nước), từ đó thu hút đầu tư nước ngoài và hưởng lợi từ thuế quan, kèm với đó là nhiều lợi ích khác. Sự phổ biến của SEZ trên khắp thế giới không phải là ngẫu nhiên bởi chúng đã trở thành một phần trong chiến lược phát triển kinh tế tổng thể của nhiều quốc gia. Theo thống kê, đến năm 2021 có khoảng 5.400 SEZ ở 145 quốc gia, tạo ra hơn 100 triệu việc làm[2].

Năm 2002, Đảng Lao Động Triều Tiên dưới sự chủ trì của ông Kim Jong-il đã công bố Kế hoạch Cải cách Quản lý Kinh tế mới, kèm theo một loạt các kế hoạch và chính sách kinh tế. Cùng với những thay đổi trong nền kinh tế, Triều Tiên đã thành lập nhiều khu kinh tế. Tuy mỗi khu kinh tế có các mục tiêu đặc biệt, nhưng hệ thống quản lý độc lập và đổi mới đã hoặc sẽ được áp dụng cho tất cả các khu kinh tế trong nước. Tuy nhiên, các nỗ lực của Triều Tiên trong việc phát triển một số SEZ như Khu du lịch Núi Kumgang và Đặc khu hành chính Sinuiju không đạt được thành công như kỳ vọng. Kumgang dù đã cho thấy tiềm năng nhất định cũng đã buộc phải đóng cửa do những căng thẳng chính trị giữa hai miền. Tương tự, Đặc khu hành chính Sinuiju cũng đối mặt với nhiều khó khăn trong việc thu hút đầu tư và phát triển kinh tế, thiếu ngân sách, cơ sở hạ tầng yếu kém và lực lượng lao động chất lượng thấp là những vấn đề gặp phải trong quá trình triển khai SEZ này.

Từ những khó khăn mà Khu du lịch núi Kumgang và Đặc khu hành chính Sinuiju gặp phải, đã có rất nhiều câu hỏi được đặt ra liệu rằng có thể thực hiện thành công một SEZ ở Triều Tiên hay không. Điều này sau đó đã được chứng minh là khả thi khi Hyundai Asan và Korea Land Corporation động thổ xây dựng Đặc khu kinh tế Kaesong (KIC) vào tháng 6 năm 2003. Khu vực này cách Seoul khoảng 70km về phía bắc, đối diện với DMZ thuộc lãnh thổ Bắc Triều Tiên. Là một dự án chung giữa Hàn Quốc và CHDCND Triều Tiên, tính đến năm 2011, KIC sử dụng 47.000 công nhân Triều Tiên, là trụ sở của 121 công ty cỡ vừa của Hàn Quốc và sản xuất lượng hàng hoá có giá trị lên tới 300 triệu USD[3]. Nền móng cho sự phát triển của KIC bắt đầu từ thời kỳ “Chính sách ánh dương” đầu năm 1998 của Hàn Quốc. Lúc này Tập đoàn Hyundai được giao đứng đầu kế hoạch phát triển một khu công nghiệp, nơi mà các doanh nghiệp Hàn Quốc có thể sử dụng lao động giá rẻ của Triều Tiên trong các hoạt động sản xuất. Liên doanh này cũng có tiềm năng hoạt động như một “đầu tàu” hướng dẫn tự do hóa và cải cách kinh tế.

Vậy làm thể nào để KIC trở nên khả thi? Để trả lời được câu hỏi này, điều quan trọng cần phải nhận ra rằng KIC mang lại lợi ích chung cho cả hai bên. Trong khoảng thời gian 5 năm (từ 2005 đến 2010), KIC đã sản xuất khoảng 1,1 tỷ đô la hàng hóa và là trụ sở của hơn một trăm công ty sản xuất của Hàn Quốc’[4]. Một khía cạnh quan trọng khác đóng góp cho sự thành công của KIC chính là lợi ích tài chính của nó đối với Triều Tiên. Chính phủ Triều Tiên ước tính thu khoảng 2 triệu đô la mỗi tháng từ phí lao động, phí thuê đất và các khoản thanh toán tương tự khác[5]. Ngoài ra, trong thời gian bắt đầu dự án, Công ty Hyundai Asan đã trả cho Triều Tiên 12 triệu USD để thuê toàn bộ khu Kaesong trong 50 năm. Hơn nữa KIC cho phép các công ty Hàn Quốc sử dụng lao động rẻ hơn nhiều so với việc đặt cơ sở sản xuất ở Trung Quốc hoặc các nước khác[6]. Rõ ràng là những lợi ích tài chính cho Bình Nhưỡng là rất đáng kể. Theo Viện nghiên cứu Hyundai, Triều Tiên có khả năng nhận được “9,55 tỷ USD lợi ích kinh tế trong 9 năm” nếu KIC tiến triển theo đúng kế hoạch[7]. KIC cũng đạt được hiệu quả cao hơn vì nó chỉ bao gồm những người Triều Tiên hoạt động kinh doanh trong khu vực. Trong số 121 công ty được thành lập ở KIC, không một công ty nào của nước thứ ba. Điều này cho phép khu vực hoạt động hiệu quả trong môi trường đồng ngôn ngữ, phong tục và thậm chí cả đạo đức kinh doanh.

Vào năm 2010, trong giai đoạn căng thẳng giữa hai miền Nam Bắc, tương lai của KIC đã hai lần bị đặt dấu hỏi. Vụ chìm tàu Cheonan ngày 26 tháng 3 dẫn đến cái chết của gần 50 lính thủy đánh bộ Hàn Quốc buộc Tổng thống Hàn Quốc lúc bấy giờ là Lee Myung-bak phải tuyên bố ngừng mọi hình thức viện trợ tới Triều Tiên. Sau đó, các đơn vị pháo binh Triều Tiên bắn hơn 100 quả đạn pháo lên đảo Yeonpyeong khiến 4 người Hàn Quốc thiệt mạng làm căng thẳng càng trở nên tồi tệ hơn, sự kiện này gần như dẫn đến việc đóng cửa khu liên hợp. Mặc dù căng thẳng, cả hai nước lúc này đều thận trọng với việc đóng cửa Khu Công nghiệp Kaesong. Về phía Triều Tiên, ngoài việc cung cấp 2 triệu đô la mỗi tháng cho miền Bắc, việc đóng cửa KIC cũng có thể gây ra tình trạng thất nghiệp hàng loạt gây bất ổn an ninh quốc gia. Về phía Hàn Quốc, đóng cửa KIC sẽ tạo ra một số khó khăn như việc họ phải trả hàng trăm triệu USD tiền bảo hiểm cho các công ty đang hoạt động kinh doanh trong khu liên hợp. Do đó, việc đóng cửa hoàn toàn KIC sẽ gây tốn kém hơn so với việc tạm ngừng hoạt động kinh doanh trong thời điểm căng thẳng. Dù căng thẳng sau đó vẫn tồn tại, một thời gian sau tình hình dường như dịu lại và KIC vẫn tiếp tục hoạt động dưới nỗ lực cải thiện từ cả hai bên.

Tuy nhiên, vào ngày 11/02/2016, chính phủ Hàn Quốc đột ngột đóng cửa KIC, như một sự trừng phạt đối với vụ thử hạt nhân và phóng tên lửa của Triều Tiên. Việc đóng cửa khiến hơn 52.000 công nhân Triều Tiên thất nghiệp và hơn 120 công ty vừa và nhỏ của Hàn Quốc không có nơi nào để kinh doanh. Tình hình càng trở nên nghiêm trọng khi Triều Tiên liên tục leo thang căng thẳng bằng các vụ thử tên lửa tầm xa.

Yoon Suk-yeol, tổng thống Hàn Quốc mới nhận chức vào tháng 5 năm 2022, người có lập trường cứng rắn đối với Triều Tiên, coi phi hạt nhân hóa là điều kiện tiên quyết để nối lại hợp tác với Triều Tiên. Trong bài phát biểu nhân “Ngày giải phóng” vào tháng 8/2022, Yoon Suk-yeol đã tuyên bố chỉ hỗ trợ kinh tế lớn cho Triều Tiên khi Triều Tiên phi hạt nhân hóa. Ông thậm chí không bình luận về KIC trong bài phát biểu của mình.

Trong khi đó, Triều Tiên cũng đã không hoàn toàn tỏ ra có trách nhiệm đối với KIC. Ngay trước khi đóng cửa vào năm 2016, Triều Tiên đã sử dụng KIC như một công cụ để thể hiện sự bất mãn và gây căng thẳng với Hàn Quốc. Triều Tiên đã trục xuất các quan chức Hàn Quốc, áp đặt các hạn chế đối với việc đi lại ở biên giới và đơn phương đóng cửa khu liên hợp. Bốn năm sau khi bị Hàn Quốc đóng cửa KIC, Triều Tiên đã phá hủy tòa nhà Văn phòng Liên lạc liên Triều ở Kaesong trong sự leo thang căng thẳng trên Bán đảo Triều Tiên. Theo Bộ Thống nhất Hàn Quốc, chính quyền Triều Tiên đã vận hành các cơ sở tại khu liên hợp mà không có sự cho phép của các công ty Hàn Quốc - những người xây dựng và sở hữu chúng.

Hiện nay KIC, cầu nối quan trọng để hình thành các thỏa thuận liên Triều như quy định về bảo vệ đầu tư, ngăn ngừa đánh thuế hai lần, thiết lập các thủ tục giải quyết tranh chấp… có vẻ như đã đi đến hồi kết. Tuy nhiên, bất chấp tất cả các dấu hiệu cho thấy mối quan hệ liên Triều không có nhiền tiến triển, KIC vẫn được coi là biểu tượng của sự hợp tác liên Triều và quan trọng hơn là đại diện cho một dự án hòa bình tự do trên Bán đảo Triều Tiên. Do đó, rất có thể KIC sẽ bắt đầu trở lại như một phần quan trọng, thậm chí là điểm khởi đầu mới của sự hợp tác, dù rằng hơn 20 năm “đóng mở” của KIC không vẽ nên một bức tranh đầy hứa hẹn cho một vòng hợp tác kinh tế liên Triều mới.

Bùi Đông Hưng

Trung Tâm nghiên cứu Hàn Quốc - Triều Tiên

Tài liệu tham khảo

[1] Wang, Jin. “The Economic Impact of Special Economic ZonesL Evidence from Chinese Municipalities”. Editorial Express. September 2010.

[2] Theo Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (United Nations Conference on Trade and Development)

[3] Manyin, Mark, Dick Nanto. “The KAesong North-South Korean Industrial Complex”. Congressional Research Service, Washington, D.C, 2011.

[4] South Korean Ministry of Unification. North Korea Economic Briefing. Seoul: U.S. Embassy Seoul Economic Section, 2011.

[5] Theo thông tin từ Văn phòng Các vấn đề Triều Tiên của Bộ Ngoại giao Mỹ.

[6] Roberts, Dexter. “North Korea, New Land of Opportunity”. January 19, 2012. https://www.bloomberg.com/news/articles/2012-01-19/north-korea-new-land-of-opportunity

[7] Lim, Kang-Taeg, Sung-Hoom Lim. “Strategies for Development of a North Korean Special Economic Zone through Attracting Foreign Investment”. Studies Series by the Korea Institute for National Unification, 2005.